Прежде чем вы начнете пользоваться государственными услугами через интернет не выходя из дома и не тратя время в очередях, необходимо зарегистрироваться на портале госуслуг Gosuslugi.ru. Процесс создания учетной записи рассмотрим пошагово ниже, уделив каждому этапу регистрации отдельное внимание.
На портале есть несколько уровней учетных записей: упрощенная, стандартная и подтвержденная. Для полноценного пользования порталом и получения услуг, таких как оформление загранпаспорта, вам необходимо завести подтвержденную учетную запись. Для этого потребуется подтвердить личность персональным кодом, который можно получить несколькими способами.

Примечание: нажмите на картинку для того, чтобы просмотреть её в полном размере.

Регистрация на сайте Госуслуги — инструкция.

Что понадобится для регистрации на портале Госуслуги?

• паспортные данные
• страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования (одиннадцатизначный номер СНИЛС)
• мобильный телефон или электронная почта

Перейдите на портал gosuslugi.ru и кликните по кнопке «Зарегистрироваться».

Шаг 1. Регистрация упрощенной учетной записи.

На данном этапе вам необходимо заполнить 3 поля: фамилия, имя, номер мобильного телефона или адрес электронной почты.

Корректно заполните форму и нажмите кнопку «Зарегистрироваться». После этого подтвердите номер мобильного телефона или электронную почту.
Если вы указали номер мобильного, на следующей странице в поле «Код» введите комбинацию из цифр, высланных вам в виде SMS-сообщения. Затем нажимаем кнопку «Продолжить». Если код указан корректно и система подтвердила номер телефона, на следующей странице необходимо придумать пароль и ввести его два раза. Будьте внимательны, данный пароль будет использоваться для входа в личный кабинет, поэтому не рекомендуется использовать простые комбинации цифр или букв.
Если при регистрации вы указали адрес электронной почты вместо номера мобильного телефона, вам потребуется перейти по ссылке из письма, высланного системой на электронный ящик. Затем так же задать пароль для входа.


Регистрация упрощенной учетной записи завершена! Теперь вы можете пользоваться ограниченным количеством государственных услуг, подтверждение личности для которых не требуется, а так же получать услуги справочно-информационного характера. Для того, чтобы вы смогли полноценно пользоваться порталом, вам нужно заполнить личную информацию и подтвердить личность, тем самым повысив уровень аккаунта. Об этом речь пойдет ниже.

Шаг 2. Ввод личных данных.

После уведомления об успешно завершенной регистрации, система перенаправит вас на форму заполнения личных данных. Она включает в себя паспортные данные и номер СНИЛС. Эти документы необходимо подготовить заранее. После ввода личных данных и их проверки уровень учетной записи повысится до стандартной и вы будете иметь больше возможностей на портале.
Вам понадобится паспорт и номер СНИЛС (смотреть фото).


Личные данные следует заполнять внимательно и аккуратно. После этого необходимо отправить их на автоматическую проверку, нажав кнопку «Сохранить».

Если вы не станете заполнять информацию о себе и перейдете на страницу личных данных , увидите информацию о том, что имеете упрощенную учетную запись, предложение заполнить профиль и описание преимуществ подтвержденной учетной записи. Благодаря ей вы сможете пользоваться всеми услугами, представленными на портале, в том числе оформить .
Ввести основную информацию для получения стандартной учетной записи можно перейдя по кнопке «Заполнить профиль».

Шаг 3. Проверка введенных данных.

После заполнения формы на предыдущем этапе, указанные личные данные отправляются на автоматическую проверку в Пенсионный Фонд РФ и ФМС.

С результатами проверки вы сможете ознакомиться через несколько минут. В особых случаях проверка может занять довольно много времени, но случается такое редко. После того как данная процедура успешно завершится, на мобильный телефон или на адрес электронной почты будет выслано уведомление с результатом проверки, а так же соответствующее состояние отобразится на сайте.

Теперь вы имеете стандартную учетную запись и можете воспользоваться ограниченным набором услуг, например, «Запись на приём к врачу» и «Регистрация автомобиля».

Шаг 4. Подтверждение личности.

Для того, чтобы полноценно пользоваться государственными услугами через интернет, вам необходимо иметь подтвержденную учетную запись. Эта процедура предусматривает ввод на сайте вашего персонального кода подтверждения, полученного лично одним из доступных способов.

Найдите кнопку «Подтвердить » на странице личных данных и перейдите по ней.

На портале существует 3 способа подтверждения личности:

Личное обращение. Этот способ предполагает посещение специализированного центра обслуживания, каковым может являться отделение Почты России, офис компании «Ростелеком» и т.д. Подтвердить личность таким способом вы можете в любой момент и без ожидания, просто посетив любой из списка предложенных на сайте центров. Вам потребуется предъявить документ, который был указан на этапе ввода личных данных (паспорт гражданина Российской Федерации или иной) и СНИЛС.

Найти ближайшие центры подверждения личности можно перейдя по ссылке «Найти центр обслуживания». Точками на карте обозначены такие центры. Нажмите на них для получения информации о режиме работе каждого из центров.

Через Почту России.

Подтвердив личность данным способом, вы не сможете получить доступ к личному кабинету налогоплательщика на портале nalog.ru.

В этом случае письмо с кодом подтверждения личности будет выслано на указанный вами почтовый адрес. Пример такого письма и его содержимого вы можете видеть ниже. Код высылается заказным письмом, то есть в почтовый ящик вам придет извещение на его получение в отделении Почты России. Там будет необходимо предъявить документ, удостоверяющий личность, и извещение. Среднее время доставки письма составляет около 2-х недель с момента отправки.

Введите адрес, на который должно быть доставлено письмо и нажмите кнопку «Заказать».

После получения кода данным способом, вам нужно ввести его в специальное поле на главной странице персональных данных своего личного кабинета:

Через некоторое время (обычно на следующие сутки) после отправки письма с кодом, для вас будет доступна бесплатная услуга проверки пути его следования на сайте Почты России (трекинг).

Путь следования письма на сайте почты России выглядит так:

Письмо с кодом подтверждения дошло за 4 дня

Так же существует способ подтверждения личности с помощью средства электронной подписи или универсальной электронной карты.

Результат.

Если код подтверждения личности введен и успешно проверен, вам станут доступны все услуги на портале, а на странице личного кабинета появится отметка подтвержденной учетной записи. Так же придет SMS-оповещение об успешном завершении процедуры. Поздравляем!

В заключение.

Успешной работы с порталом «Госуслуги»!

Интернет прочно вошел в нашу жизнь, существенно облегчив намрешение многих задач.Мы с удовольствием совершаем покупки, приобретаем и заказываем билеты, читаем книги и журналы, проходим он-лайн тестирования, знакомимся и общаемся.

Наконец-то и государство пошло нам навстречу, решив дать своим гражданам новые возможности решения различных проблем.Некоторое время назад в рунете появился Портал государственный услуг.С каждым днем возможности портала расширяются, благодаря чему граждане получают возможность избежать бумажную волокиту, а так же до минимума сократитьпосещение таких государственных органов как Налоговая инспекция паспортный стол БТИ и других.Давайте разберемся, какие возможности дает портал Госуслуг как стать его пользователем.

Для начала необходимо заполнить Анкету, внимательно и достоверно внося свои данные. Адрес указывайте тот, по которому вы сможете получить заказное письмо, содержащее пароль.После заполнения Анкеты, необходимо подтвердить своё заявление.Послеэтого начнется проверка внесенных вами данных.Первой проверяется адрес электронной почты, на него приходит письмо со ссылкой и кодом подтверждения.
Затем на указанный номер мобильного телефона приходит цифровой код - который так же необходимо внести, следуя инструкциям, ведущим процесс регистрации.И, наконец, система проверяет соответствие указанных вами данный - ИНН и номера СНИЛС, при их не совпадении - будет выведено сообщение о повторной проверке данных. Если же все верно - вы получите подтверждение о том, что в течение двух недель вам будет выслан пароль заказным письмом. В письме вам будет сообщено о том, какие дальнейшие действия необходимо проделать.

Вход в личный кабинет возможен после введения номера СНИЛС и пароля, полученного по почте.

Публикация в журнале IDO

Направления совершенствования системы государственных и муниципальных услуг

Загоруйко Александр Евгеньевич Заместитель генерального директора по научной работе ЗАО «НТЦ ИРМ» (Группа компаний «Системы и Проекты»); эксперт Комитета ГИС-Ассоциации по территориальному управлению и градоустройству; технический редактор перевода на русский язык Европейской спецификации MoReq-2 «Типовые требования к управлению электронными официальными документами» (РОО «Гильдия Управляющих Документацией»); эксперт по электронному правительству Проекта Евросовета «G2C. Поддержка электронного правительства в РФ». Основные идеи изложенные в данной публикации были озвучены в ноябре 2010 года на Круглом столе 1 «Совершенствование системы оказания государственных и муниципальных услуг» в Комитете по вопросам местного самоуправления Госдумы ФС РФ, позже были оформлены в виде Детализированной аналитической записки 2 , а также представлены в форме докладов на нескольких ИТ-мероприятиях 3 . Продолжить обсуждение идей, изложенных в данной публикации, а также связаться с автором публикации можно на портале «ГосБук».

Что такое госуслуга?

Федеральный закон 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не в полной мере раскрывает понятие «государственная услуга». Закон не связывает понятие «госуслуга» с конституционными правами граждан, не содержит ответа вопросы «зачем граждане обращаются в органы власти и что они получают в итоге?», не содержит общих требований к результатам оказания государственной услуг. Из-за неопределенности, к госуслугам могут быть отнесены процессы подготовки «промежуточных» документов, не представляющих для заявителя самостоятельной ценности, а также не возможно четко разграничить государственные слуги от негосударственных.

С чего всё начиналось или что такое «государственные материальные услуги»?

В ходе современных экономических реформ осуществляется масштабный процесс «приватизации» «государственных материальных услуг». К настоящему времени полностью переведены на «рыночные рельсы» услуги авиационного и железнодорожного транспорта; продолжается реформа ЖКХ, основным целевым принципом которой является стопроцентная оплата коммунальных услуг населением; достаточно давно введена система платного высшего и второго высшего образования; осуществляется развитие системы платной (страховой) медицины. Доля «государственных материальных услуг» продолжает стремительно уменьшаться. В настоящее время ставится вопрос о частичном переводе начального и среднего образования на платную основу. Для льготных категорий граждан производится замена бывших государственных материальных услуг (такие как бесплатный проезд в городском транспорте) на субсидии в денежной форме.  Государственные материальные услуги можно определить следующим образом – это услуги 4 связанные с предоставлением материальных благ заявителю от государства, удовлетворением материально-бытовых и интеллектуальных потребностей заявителя, поддержке нормальной жизнедеятельности потребителя материальной услуги.

Что же остается у государства, или что такое «государственные административно-правовые услуги»?

В качестве результата обращения заявителя в орган власти обычно понимается выдача заявителю того или иного официального документа , однако, с точки зрения заявителя, бо́льшую ценность представляет не сам документ, а отраженный в нем тот или иной общественно-правовой статус заявителя (например: «гражданство», «разрешение на вид деятельности», «право собственности» и т.п.).  Таким образом, целесообразно определить, что основным типом государственных услуг являются «государственные административно-правовые услуги» – услуги по установлению, подтверждению, изменению или прекращению частных административно-правовых отношений . В государственных административно-правовых услугах отражается роль государства как регулятора социально-экономических отношений, в то время как непосредственные материальные блага, потребляемые человеком («материальные услуги»), в большей мере предоставляются негосударственными организациями на коммерческой основе.

Что такое «частное административно-правовое отношение» и чем оно отличается от «общего нормативно-правового отношения»?

Примером общего нормативно-правового отношения является утверждение: «каждый гражданин имеет право на жилище» (ст. 40 Конституции РФ). - В то время как, соответствующим примером частного административно-правового отношения, является утверждение: «у гражданина (такого то) зарегистрировано право собственности (или аренды) на (такую то) долю объекта недвижимости (жилого дома, квартиры) по (такому то) адресу с (такими то) ограничениями и обременениями» . Таким образом, различия заключаются в следующем:

участниками общих нормативно-правовых отношений являются неопределенный круг лиц или достаточно широкий круг лиц, - в то время как частное отношение распространяется на конкретных персонифицированных лиц и конкретные объекты; общие нормативно-правовые отношения являются публичными , - а частные отношения являются конфиденциальными , так как содержат персонифицированную информацию; общие нормативно-правовые отношения устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами , - в то время как частные административно-правовые отношения устанавливаются ненормативными правовыми актами (распорядительными документами должностных лиц).

 Законодательное разграничение «общих нормативно-правовые отношений» от «частных административно-правовых отношений», возможно путем законодательного разграничения «нормативных правовых актов» от «ненормативных правовых актов».

Чем «нормативные правовые акты» отличаются от «ненормативных правовых актов» и что мешает их законодательно разграничить?

 Согласно пункту 2 Разъяснений (утвержденных приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88), для толкования термина «нормативный правовой акт», рекомендуется использовать постановление ГосДумы ФС РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД. В постановлении дословно сказано: «…в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт» . Вместе с тем в «юридической доктрине» 5 принято 6 исходить из того, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение…». К настоящему времени, по прошествии 14-ти (!) лет, в действующем законодательстве официальные определения понятий «нормативный правовой акт» и «ненормативный правовой акт» все еще продолжают «пока отсутствовать». И это в условиях, когда именно этому вопросу посвящены: глава 24 Гражданского процессуального кодекса; глава 23 Арбитражного процессуального кодекса. Из-за нерешенности данного вопроса накопилось достаточно большое количество судебных дел, в рамках которых, вместо рассмотрения исходных частных вопросов по существу судебного дела – вопросы которые, рассматривает суд сводятся к более абстрактным: «о легитимности соответствующего нормативного правового акта» – и часто эти вопросы не имеют однозначного ответа. В ГосДуме РФ находился на рассмотрении законопроект от 02.06.1996 № 96700088-2 «О нормативных правовых актах». Проблемы, сформулированные в пояснительной записке к указанному законопроекту до сих пор в полной мере не решены: «…действующее законодательство неполно регулирует различные стороны правотворчества, отсутствует определение понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов… это отрицательно оказывается на качестве актов, оперативности их принятия, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий… ».  Многие эксперты сходятся во мнении о необходимости возобновить работу над указанным законопроектом, также об этом сказано в приказе Минюста РФ от 18 января 2006 г. № 6 и в постановлении Совета Федерации ФС РФ от 4 марта 2009 г. № 54-СФ. Однако, кроме деклараций «о необходимости», дело дальше почему-то пока не движется. Установление общих нормативно-правовых отношений является прерогативой органов законодательной власти, - в то время как установление частных административно-правовых отношений является прерогативой органов исполнительной власти. Когда органы исполнительной власти принимают правовые нормы общего характера, они фактически выступают в роли квази-законодателя. Однако, исполнительная власть не должна дублировать роль законодательной власти в части установления общих правых норм. - С другой стороны, законодательная власть, не должна делать персонифицированных исключений в рамках законов, так как законы должны быть для всех равны. Серьезный шаг ограничения полномочий органов исполнительной власти в сфере установления правовых норм сделан в рамках указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» – только федеральным министерствам разрешено выступать в роли правовых регуляторов, а службам и агентствам – запрещено (кроме специальных случаев). Законодательное определение и разграничение понятий «нормативный правовой акт» и «ненормативный правовой акт» должно повлечь уточнение и разграничение полномочий ветвей власти. Можно предположить, что помехой рассматриваемого разграничения является не только методические трудности, но и объяснимая незаинтересованность органов исполнительной власти существенно ограничивать свои полномочия по исполнению роли «правовых регуляторов».  Тем е менее, принятие закона «О нормативных правовых актах» является важным антикоррупционным мероприятием.

Чем госфункции отличаются от госуслуг?

Государственные услуги являются особым видом государственных функций, которые исполняются по частным обращениям заявителей и направлены на реализацию их прав и свобод. Иные государственные функции инициируется иными типами событий, напрямую не связанными с персональными обращениями заявителей в органы власти и исполняются в более общих целях. Государственные функции по отношению к государственным услугам являются обеспечивающими. Система государственных услуг является лишь «вершиной айсберга» над более масштабной системой – системой государственных функций. Количество государственных функций, по крайней мере, на порядок больше количества государственных услуг. Невозможно успешно оказывать государственные услуги, если не исполняются государственные функции. Например, для качественного оказания государственной (муниципальной) услуги «выдача заявителю разрешения на строительство», органам власти необходимо в первую очередь позаботится о качественном исполнении госфункции «разработка, согласование и утверждение документации территориального планирования».

Иерархия регламентов

В процессе совместного исполнения государственных функций, организации осуществляют межведомственное взаимодействие 7 . При этом, каждая из организаций исполняет регламент внутренней организации деятельности 8 . В каждой организации работают служащие, каждый из которых действует строго в рамках должностного регламента 9 . Таким образом, возникает четкая иерархия взаимовложенных и взаимосвязанных регламентов: «регламенты госуслуг», «регламенты госфункций», «регламенты информационного взаимодействия», «регламенты внутренней организации», «должностные регламенты». Если из перечисленных каких-то регламентов нет, или если регламенты не достаточно согласованы – то система госуслуг не заработает должным образом. Особого внимания заслуживает вопрос регулирования информационного взаимодействия. В настоящее время регламенты взаимодействия утверждаются в виде «добровольного соглашения». Организационная сложность заключается в том, что в процессе реформирования многие «согласующие организации» лишаются полномочий непосредственного взаимодействия с заявителями, а также их деятельность подвергается регламентации. – И в случае нежелания принимать изменения, со стороны таких организаций возможно саботирование реформ которое может выражаться в отказе заключения «добровольного» соглашения о взаимодействии.  Для оздоровления ситуации, целесообразно установить общий принцип: регламенты информационного взаимодействия органов исполнительной власти и уполномоченных организаций должны разрабатываться и утверждаться не в рамках добровольного соглашения, а по указу вышестоящей организации.

Что такое формализация регламентов?

Совокупность множества взаимосвязанных административных регламентов описывает единый административный процесс. Однако, нормативная правовая база 10 в настоящее время не содержит единых требований к формальному изложению административных регламентов, что может являться причиной серьезных ошибок описания единого административного процесса, таких как: разрывы, неполнота, дублирование, несовместимость, несогласованность, неактуальность и др.

 Для целостного формального описания административных регламентов целесообразно установить требование об использовании четырех взаимосвязанных методов описания:

юридический текст ; таблицу – для пошагового описания процесса исполнения с указанием для каждого шага: входящих сведений, исполнителя, наименования работы, результата, срока исполнения, ссылок на регулирующие нормы (хороший пример - постановление Правительства Москвы от 25.03.2008 № 204-ПП) блок-схему – для описания процессов с использованием формальной графической нотации (таких как: BPMN, EPC/eEPC, UML Activity Diagram, IDEF 0/3, ГОСТ 19.701-90); машиночитаемый язык – для управления (оркестровки) веб-сервисами (например: BPEL, XPDL, WS-CDL).

Чем «административные дела» отличаются иных типов дел или чем «материальное право» и отличается от «процессуального права»?

Ошибочно противопоставлять «материальные» и «процессуальные» нормы права. «Материальное» и «процессуальное» право ни в коей мере не исключают, а, наоборот, дополняют друг друга. Основная задача «материального права» – регулирование и обеспечение непротиворечивости системы правовых отношений в конкретных предметных сферах (земельное, водное, лесное, экологическое, жилищное, семейное, трудовое право и т.п.). - В то время как предметом регулирования «процессуального права» является определенная универсальная юридическая процедура, независящая от типа «материального» объекта рассмотрения. К процессуальному законодательству обычно относят законодательство, регулирующее процедуры рассмотрения судебных дел (Арбитражный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс), а также процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (КоАП). Тем не менее, понятие «процессуальное законодательство » не должно ограничиваться регулированием только судебных процедур и процедур о привлечении к административной ответственности. В процессе рассмотрения заявки на предоставление административно-правовой услуги, орган исполнительной власти рассматривает простое (не судебное) административное дело об установлении, подтверждении, изменении или прекращении частного административно-правового отношения . Т.е. результатом процесса рассмотрения административного дела, является некий вердикт органа исполнительной власти.  Таким образом, целесообразно рассматривать деятельность государственных и муниципальных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций и оказанию административно-правовых услуг как «административно-процессуальную деятельность» .

Административный процесс оказания государственной услуги

Следует обозначить следующие пять основных этапов административного процесса оказания государственной услуги: «Информирование», «Инициирование», «Исполнение», «Результат», «Обжалование».

Основными законами, которые регулируют первые три из указанных этапов, являются:

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности…» (от 9.2.2009 № 8-ФЗ); «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (от 02.05.2006 № 59-ФЗ); «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» (от 27.07.2010 № 210-ФЗ).

Однако, внутренняя организации деятельности органов исполнительной власти, результат деятельности 11 и процедуры обжалования пока в должной мере не урегулированы на законодательном уровне. Согласно пункту "к" статьи 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное право находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.  Таким образом, не дожидаясь принятия федеральных законов, субъекты РФ вполне могут в опережающем порядке восполнять пробелы правового регулирования, принимая региональные законы и нормативно-правовые акты в сфере административно-процессуального права.

Для чего нужна административная юстиция?

Создание органов административной юстиции является характерным признаком завершения административной реформы, развитости гражданского правового общества и гарантии прав граждан на качественные государственные услуги.  Следует особо отметить, что институт административной юстиции должен базироваться на следующих принципах:

Во-первых, « госслужащим разрешено только то, что разрешено законом» – т.е. разрешены только те административно-правовые действия, которые явно предписаны законами, нормативно-правовым актами и административными регламентами, а остальные действия строго запрещены. Указанный принцип существенно ограничивает степени свободы госслужащих, в отличие от граждан (гражданам «разрешено то, что законом не запрещено »). Во-вторых, «презумпция ответственности чиновника » - т.е. ответчиком в административном суде всегда является орган публичной власти (должностное лицо) и бремя доказывания полностью возлагается на ответчика.

 Органы административной юстиции могут быть созданы в двух основных формах:

подразделения органов исполнительной власти для досудебного (внесудебного) рассмотрения жалоб (процедура предусмотрена пунктом 5 части 2 статьи 12 Закона 210-ФЗ); «административные суды » – специализированные подразделения судебных органов власти для рассмотрения дел (предложение в рамках законопроекта № 7886-3 от 21.09.2000 «О федеральных административных судах» и № 381232-4 «Кодекс административного судопроизводства» от 29.12.2006).

 Дальнейшее развитие административной юстиции должно быть связано с созданием следующих институтов:

в системе органов исполнительной власти – «административных трибуналов » – как механизм самоорганизации органов исполнительной власти; в системе законодательной власти – институт « парламентского контроля» за деятельностью органов исполнительной власти (предложен в рамках законопроекта № 315329-5); в системе общественных организаций – «Общество защиты прав потребителей государственных услуг» (с внесением соответствующих дополнений в Закон РФ № 2300-1 «О защите прав потребителей»).

Единое правовое лингвистическое информационное пространство

Что такое «единое правовое пространство» и как его дальше развивать?

 Единое правовое пространство можно определить как взаимосвязанную согласованную непротиворечивую систему общих нормативно-правовых отношений, установленных нормативно-правовыми актами. Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации возложено 12 на Министерство юстиции. Для этого Минюст: осуществляет проверку, антикоррупционную экспертизу и государственную регистрацию правовых актов, ведет регистры нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. За последние годы, в ходе осуществления Административной реформы и развития Информационного общества в РФ наметились особые требования к обеспечению целостности правового, лингвистического и информационного пространства. Назрела необходимость подключить профильные органы исполнительной власти (Минобрнауки, Минкультуры, Минкомсвязи, Минэкономразвития, Ростехрегулирования и иные федеральные органы власти) к работе по дальнейшему формированию Единого правового пространства РФ с целью обеспечения его целостности на принципиально новом организационном и технологическом уровне:  Целесообразно рекомендовать формировать единое юридически значимое лингвистическое пространство – путем составления сводного государственного тезауруса – единой системы юридических терминов, отраслевых терминов, толкований терминов, а также энциклопедических статей – для использования в качестве официального государственного языка РФ при составлении и исполнении правовых актов и официальных документов.  Целесообразно рекомендовать формировать единое информационное юридически значимое пространство – за счет развития единой системы высокоструктурированных государственных информационных ресурсов: классификаторов, перечней, реестров, регистров, кадастров – для возможности однозначных ссылок на объекты, субъекты права и их свойства при составлении и исполнении правовых актов.

Что такое «единое лингвистическое пространство» и как его дальше развивать?

 «Лингвистическое пространство » – это взаимосвязанное множество наименований объектов, субъектов, отношений, процессов и их свойств, при помощи которых делаются ссылки на «внешний мир». «Единство» лингвистического пространства обеспечивается за счет использования участниками взаимодействия общего языка общения. «Лингвистическое пространство» еще называют «семантическим пространством» - т.е. пространством смыслов, делая, таким образом, акцент на единое понимание участниками взаимодействия предмета обсуждения вне зависимости от используемых слов-синонимов, специальных и международных языков, а также способов общения. К настоящему времени, в рамках Федерального закона «О государственном языке» 13 , приказом Минобрнауки 14 утвержден «Список грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка». Список содержит только четыре библиографические ссылки на: Орфографический словарь (Букчина Б.З.), Грамматический словарь (Зализняк А.А.), Словарь ударений (Резниченко И.Л.) и Фразеологический словарь (Телия В.Н.). Однако, к сожалению, указанные «официальные» словари, как это должно было следовать из их статуса, не оформлены в форме национальных стандартов; не объявлены официальными государственным информационными ресурсами; не опубликованы на официальных сайтах органов власти и не доступны на безвозмездной основе. Но самый главный вопрос к рассматриваемому официальному списку словарей – это отсутствие в нем словаря юридических терминов, толкового словаря, энциклопедического словаря и специальных отраслевых словарей. Из-за того, что не определены общие словари, возможны следующие лингвистические барьеры, препятствующие информационному взаимодействию:

омонимия и полисемия – когда один и тот же термин по написанию, участники взаимодействия трактуют совершенно по-разному, понимая под ним разные предметы обсуждения; синонимия – когда один и тот же предмет обсуждения участники взаимодействия называют по-разному и может создаваться впечатление, что речь идет о различных предметах; профессиональный сленг – когда невозможно использовать специальные профессиональные термины вне узкого круга специалистов; неофициальность – когда невозможно использовать термины в правоустанавливающих процедурах из-за отсутствия их официальных юридически значимых определений.

Ранее, большинство издержек несовершенного межведомственного взаимодействия брал на себя заявитель, так как он фактически исполнял роль посредника между ведомствами, оплачивая все необходимые этим ведомствам экспертизы и согласования, нивелируя, таким образом, межведомственные разногласия, лингвистические барьеры. С 1 июня 2011 года Федеральным законом 210-ФЗ устанавливается принципиально иной характер работы органов исполнительной власти – прямое межведомственное взаимодействие без привлечения заявителей. В рамках такого взаимодействия необходимо участников взаимодействия – специалистов различных отраслей деятельности – создать условия для единого понимания объекта обсуждения.  Принятие единой системы взаимосвязанных государственных словарей является важным шагом создания единого юридически значимого лингвистическое пространства Российской Федерации.

Что такое «единое информационное пространство оказания государственных услуг» и как его дальше развивать?

 Понятие «информационное пространство » является продолжением понятия «лингвистическое пространство» («семантическое пространство»), при этом, акцент делается на информационные технологии и единую телекоммуникационную инфраструктуру. Понятие «информационное пространство» также включает в себя совокупность взаимодействующих информационных систем и общие информационные ресурсы. Качество информационного пространства измеряется уровнем интероперабельности 15 взаимодействующих систем:

1-й уровень «техническая интероперабельность » – возможность передачи сигналов (нулей и единиц); 2-й уровень «синтаксическая интероперабельность » – возможность передачи символов в той или иной кодировке; 3-й уровень «семантическая интероперабельность » – возможность передачи смысла (за счет использования единых словарей, классификаторов); 4-й уровень «прагматическая интероперабельность » – возможность совместной деятельности (передача команд); 5-й уровень «динамическая интероперабельность » – возможность совместной деятельности в долгосрочной перспективе в условиях изменяющейся среды (за счет совместимости новых версий модулей – т.е. «обратной совместимости»); 6-й уровень «концептуальная интероперабельность » – возможность совместной деятельности в рамках единых целей и единой системы ограничений.

 При организации автоматизированного исполнения госфункций и оказания госуслуг важно обеспечить выполнение условий всех указанных уровней интероперабельности – от «технической» до «концептуальной». Принципиальным условием взаимодействия является достижение, по крайней мере, 3-го «семантического» уровня, который подразумевает использование «единого лингвистического пространства», т.е. единого высокоструктурированного языка общения.

Что такое «отношение» и что такое «правовое отношение»?

 Понятие «отношение» является базовым научным термином: для философии, математической логики, информатики, юриспруденции, социологии, психологии.

Значение термина «отношение»:

в философии – это категория или научный термин, обозначающий любое понятие, устанавливающее связь двух и более предметов; в логике – это любое высказывание, многоместный предикат, принимающий значения либо «истина», либо «ложь» (в более общем случае – ещё два значения: «не определено» и «некорректное высказывание»); в информатике – это (в теории реляционных баз данных) любая значимая запись в базе данных (строчка в таблице данных).

В нормативной правовой базе РФ термин «правовое отношение» 16 в сочетании в отраслями права широко используется и является одним из фундаментальных терминов: «трудовые отношения » (ст. 2 Трудового кодекса РФ), «жилищные отношения » (ст. 4 Жилищного Кодекса РФ), а также «отношения регулируемые (тем или иным) законодательством… » (ст. 2 Налогового кодекса РФ, ст. 2 Гражданского кодекса РФ, ст. 3 Лесного кодекса РФ, ст. 4 Водного кодекса РФ, ст. 4 Градостроительного кодекса РФ, ст. 3 Земельного кодекса РФ, ст. 2 Семейного кодекса РФ, ст. 3 ФЗ № 210-ФЗ и так далее).  Используя современные возможности информационных технологий, механизмы реляционных баз данных, методологии семантического интернет – можно организовать учет общих и частных правовых отношений как информационных отношений в реляционных базах данных и формальных онтологических моделях.

Когда «созреет» «электронное правительство»?

Уточнение и разграничение понятий «качество государственной услуги» и «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги»

Целесообразно на законодательном уровне определить и разграничить понятия «качество государственной услуги» и «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги». С точки зрения гражданина, качество государственной административно-правовой услуги характеризуется результатом – степенью реализации прав и свобод гражданина, гарантированных Конституцией и законодательством РФ. Например, государственную услугу «регистрация права собственности на объект недвижимости» заявитель будет считать некачественной, если после получения свидетельства о регистрации права собственности это право будет через некоторое время оспорено третьими лицами, например, из-за ошибок допущенных регистрационной службой, или из-за неполноты государственных баз данных и не учета сведений о ранее оформленных сделках с недвижимостью и правах собственности. Таким образом, качество государственной административно-правовой услуги характеризуется, в первую очередь, обоснованностью и устойчивостью установленного в ходе ее реализации частного административно-правового отношения. Любой «фронт-офис» (многофункциональный центр, служба «одного окна», общественная приемная, интернет-портал, инфомат и т.п.) обеспечивает лишь качество обслуживания заявителей, но не обеспечивает качество предоставляемых государственных услуг! Качество государственной административно-правовой услуги обеспечивается, в первую очередь, за счет четкой работы «бэк-офиса» (т.е. уполномоченного органа власти и согласующих организаций, влияющих на принятие решения об установлении частного административно-правового отношения), т.е.:

за счет четкого исполнения административных регламентов; за счет квалифицированного исполнения служащими своих обязанностей, за счет обоснованности принимаемых решений; за счет строгого соблюдения правовых норм законодательства, требований стандартов и технических регламентов; за счет полноты, целостности, актуальности и достоверности используемых информационных ресурсов; за счет использования современных информационных и телекоммуникационных технологий; за счет внедрения процессного подхода и системы менеджмента качества в деятельность органов исполнительной власти.

В то же время, «стандартом комфортности» в настоящее время являются «Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг», утвержденные постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796. Таким образом, качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется доступностью информации о предоставляемой услуге, территориальной шаговой доступностью места получения государственной услуги, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий при которых осуществляется прием заявки и выдача конечных документов.

Комплексное предоставление государственных и муниципальных услуг

На федеральном портале Госуслуг () такие закладки уже есть, которые называются «жизненные ситуации». Но они пока наполнены лишь краткой обзорной справочной информацией и в настоящее время не предоставляют возможность подачи комплексной заявки на получение пакета госуслуг, связанных с решением той или иной жизненной ситуацией заявителя. Необходимо предусмотреть в Законе 210-ФЗ такой вид оказания услуг как «комплексное предоставление госуслуг» гражданам и организациям, который нацелен на решение типовых жизненных ситуаций граждан и организаций. В ряде субъектов Российской Федерации такие попытки уже делаются. – В качестве пилотного проекта осуществляются работы по организации предоставления комплексной услуги по жизненному эпизоду «рождение ребёнка в семье заявителя». Данная комплексная услуга включает в себя до 15 видов документов, которые заявитель может одновременно заказать и получить. Преимущества для заявителя при получении комплексной услуги:

не требуется до 15 раз обращаться в различные органы власти или в один и тот же МФЦ для получения различных документов; возможность вариативного выбора заказываемых документов; существенное сокращение суммарного времени на получение пакета всех требуемых документов.

Преимущества для органов власти при предоставлении комплексной услуги:

оптимизация исполнения пакета госуслуг за счет исключения повторного исполнения одних и тех же типичных подпроцессов, входящих в различные госуслуги.

Можно сказать, что комплексное предоставление госуслуг является шестым уровнем, по шкале зрелости электронного правительства («Этапы перехода на предоставление услуг (функций) в электронном виде», утвержденные распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р).

Принцип переадресации в компетентный орган

“Single Window Government” («Правительство одного окна») – стиль реформирования, который рекомендует Всемирный Банк развивающимся странам с целью интенсификации демократического развития, повышения инвестиционной привлекательности. Принцип (режим) «одного окна» – это достаточно жёсткая мера административного реформирования и мощный антикоррупционный метод. В ходе внедрения режима «одного окна» осуществляется принцип «обезличивания исполнителя» – органам исполнительной власти запрещается непосредственно контактировать с заявителями, кроме как через службу «одного окна», МФЦ, колл-центр, портал госуслуг. Однако, в экономически развитых странах действует более мягкая для чиновников и, в то же время, более удобная для заявителей форма взаимодействия граждан и власти – «принцип переадресации в компетентный орган»: Если гражданин обращается с заявлением в какое-либо ведомство и вопрос, затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого ведомства, то чиновники не вправе отклонить заявление ввиду неподведомственности вопроса – они обязаны самостоятельно выяснить, какой государственный орган компетентен решить поставленный вопрос, и самостоятельно осуществить переадресовку, уведомив при этом гражданина, куда передано его заявление. (По материалам фонда «Конституция», Карл Экштайн, опубликовано в журнале «Российская Федерация сегодня» №12 / 2000 г.) Таким образом, не следует впадать в крайности и негативно относиться к фактам непосредственного обращения граждан в органы власти, минуя МФЦ или специализированную службу «одного окна». Не следует исходить из крайне негативной установки, «что, мол, все чиновники потенциальные коррупционеры и что нужно запретить чиновникам напрямую общаться с заявителем, что должен действовать принцип обезличенности исполнителя». По большому счету, «одним окном» должен быть любой чиновник! Любой чиновник, который, в случае необходимости, должен уметь принять заявку от гражданина по любому вопросу и перенаправить заявку в компетентный орган. Таким образом, помимо развития сети многофункциональных центров (МФЦ) в Российской Федерации (по 20 «окон» в каждом), целесообразно на базе уже действующих органов власти создавать универсальные службы «одного окна», которые могли бы аналогично МФЦ принимать заявки на оказание практически любых госуслуг. При этом, сеть универсальных служб «одного окна» целесообразно развивать как единую организационную сеть, дополняющую сеть МФЦ. Нагрузка на универсальные службы «одного окна», с целью предотвращения образования очередей, может регулироваться с помощью системы «электронной очереди» и распределяться между соседними универсальными службами «одного окна» с возможностью сообщения заявителю об удобном месте и времени для получения результате госуслуги.

Внедрение и сертификация системы менеджмента качества в органах государственной власти и органах местного самоуправления

Мероприятия Административной реформы в РФ (распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р) и мероприятия по внедрению Системы менеджмента качества (ГОСТ Р ИСО 9001-2008, ГОСТ Р 52614.4-2007) имеют очень много общего. В частности:

переориентация деятельности на потребителя; внедрение стандартов качества государственных услуг и стандартов комфортности обслуживания при оказании государственных услуг. внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления процессного подхода; формализация процессов, разработка административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций и оказания государственных (муниципальных) услуг.

Таким образом, для организации административных процессов целесообразно рекомендовать органам государственной власти и органам местного самоуправления:

использовать национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 9001-2008 «Системы менеджмента качества. Требования», ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001 в органах местного самоуправления», а также иные стандарты связанные с ИСО 9001 (такие как ГОСТ Р ИСО 10001-2009 «Менеджмент качества. Удовлетворенность потребителей. Рекомендации по правилам поведения для организаций» и др.); сертифицировать административные процессы предоставления государственных (муниципальных) услуг согласно ГОСТ Р 40.003-2008 «Система сертификации ГОСТ Р. Регистр систем качества. Порядок сертификации систем менеджмента качества на соответствие ГОСТ Р ИСО 9001-2008»

Практика внедрения принципов СМК в деятельность органов власти достаточно большая, в частности:

Департамент госрегулирования хозяйственной деятельности Администрации Ярославской области в апреле 2001 г. впервые среди госструктур исполнительной власти РФ сертифицировал свою систему качества; Отдел новой экономики Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации был сертифицирован в сентябре 2004 года, что явилось первым опытом сертификации федеральных органов исполнительной власти; были сертифицирована на соответствие системы менеджмента качества в отношении разработки и оказания муниципальных услуг - Администрация города Шахты - в 2007 году; Администрация города Ростова-на-Дону – в 2008 году; Администрация Ступинского района Московской области (2006 г.), Администрация города Батайска (2007 г.), Администрация Нового Уренгоя (2007 г.), Администрация города Тюмени (2008 г.), Администрация муниципального образования «городской округ Дзержинский Московской области (2008 г.); Администрации Шатурского муниципального района Московской области (2009 г.) и др.; В 2010 году Правительство Калининградской области получило сертификаты качества ISO: 9001-2008, что явилось первым опытом сертификации правительства региона.

Система целей и показателей достижения целей

В настоящее время цели и целевые показатели развития России в сфере Электронного Правительства, Информационного общества, Административной реформы, социально-экономического развития установлены в следующих документах:

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р); Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, с изм.); Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212); Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р);

Наблюдается ситуация, когда указанные программы являются «самодостаточными» и в некоторых случаях складывается впечатление что осуществляется «информатизация ради информатизации», «реформа ради реформы». В настоящее время отсутствует механизм четкого структурирования целей и показателей внутри этих программ, так и механизм анализа и оценки взаимовлияния программ развития. Цели и показатели программ находятся в сложной зависимости и должны выстраиваться следующим образом: формирование Электронного правительства должно содействовать целям Административной реформы и Информационного общества, которые, в свою очередь, должны содействовать социально-экономическому развитию России. И только через оценку улучшения социально-экономических показателей можно с уверенность сказать, что задачи формирования Электронного правительства, развития Информационного общества и Административной реформы оправданы. Для формализации системы целей, показателей и взаимосвязей госпрограмм целесообразно применить формальную методику «Сбалансированная система показателей / Ключевые показателей эффективности».

Базы знаний. Создание формальной онтологии правового пространства РФ

Важной технологией, свидетельствующей о высоком уровне зрелости электронного правительства, является применение технологии баз знаний (см. приложение А «Корпоративные знания как основа управления и построения электронного регламента» к ГОСТ Р 52294-2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»). Целесообразно формировать Единую систему государственных базу знаний для анализа, составления и доработки системы административных регламентов оказания госуслуг и исполнения госфункций. Целесообразно в качестве современного механизма формализации нормативной базы, отраслевых знаний использовать информационные технологии и современные международные стандарты для формирования семантической сети (рекомендации международного консорциума интернет W3C): RDF, OWL, SPARQL, RIF. Применение технологии баз знаний, также, должно существенно содействовать развитию инновационных принципов управления в государственном секторе.

Развитие системы реестров, создающих основу оказания государственных и муниципальных услуг

Каждый процесс оказания государственной услуги содержит однотипные взаимосвязанные понятия (сущности), такие как: «заявитель», «заявление», «орган власти», «должностное лицо», «госуслуга», «госфункция», «информационная система», «информационный ресурс», «акт информационного взаимодействия (транзакция)», «частное административно-правовое отношение», «внутренний ведомственный/межведомственный документ», «выдаваемый документ» и т.п. Каждая такая сущность, как правило, имеет уникальное наименование и уникальный идентификационный номер, как для типа сущности, так и для экземпляра сущности. Например, рассмотрим сущность «заявление». Тип документа «заявление», имеет собственный номер в Общероссийском классификаторе управленческой документации, а каждому конкретному экземпляру «заявления», присваивается регистрационный входящий номер при его поступлении в орган власти. Для учета типов и экземпляров вышеперечисленных сущностей (заявитель, орган власти, госуслуга, транзакция, документ и т.д.) могут быть созданы соответствующие реестры, которые должны образовывать единую систему реестров, созданную по единой методологии, обеспечивающей целостность единого правового, лингвистического и информационного пространства Российской Федерации для целей оказания государственных и муниципальных услуг. Реестры должны вестись по единой методологии на трех уровнях гос.управления: муниципальные реестры, реестры субъектов федерации, федеральные реестры, и сводные реестры должны объединять в себе реестры всех трех уровней. Далее по тексту, для упрощения, под словом «реестр» будем понимать все четыре типа реестров (муниципальные, региональные, федеральные и сводные). Рассмотрим некоторые реестры для учета сущностей процесса оказания госуслуг.

Реестр видов государственных и муниципальных услуг

Ведение реестров государственных и муниципальных услуг предусмотрено статьей 11 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а ведение Сводного реестра государственных и муниципальных услуг – постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 478. В настоящее время Сводный реестр государственных и муниципальных услуг находится в стадии формирования. Но со временем, когда инвентаризация госуслуг завершится – предоставление не предусмотренных реестром услуг должна быть органам власти запрещена.

Реестр экземпляров процессов государственных и муниципальных услуг

Реестр видов госуслуг ведется. Но нужен ли реестр экземпляров процессов госуслуг? Так как любой процесс оказания госуслуги начинается с некоторого обращения гражданина и завершается выдачей некоторого итогового документа (или мотивированного отказа) – то для формального юридического учета такой реестр не требуется – достаточно вести реестр обращений граждан, а также реестр выданных документов и реестр мотивированных отказов. Однако, технологически, такой реестр требуется – так как при автоматизированном исполнении госуслуги каждый процесс получает уникальный номер, который нужен для привязки к нему иных процессов, актов межведомственного взаимодействия, а также для обеспечения контроля и мониторинга исполнения процесса. По завершении процесса, хронология процесса может сохраняться в архиве вместе с хронологией юридически значимых событий связанных с исполнением процесса – что важно в случае возможных разбирательств.

Регистр частных административно-правовых отношений

Как было указано в начале данной публикации, наиболее значимым понятием отражающим смысл оказываемых госуслуг является понятие «частное административно-правовое отношение». В нормативной базе встречается большое разнообразие видов общих и частных правовых отношений. Учет типов «частных административно-правовых отношений» в виде единого сводного государственного реестра - позволит формализовать и существенно упорядочить правовое поле. В рамках решения такой задачи придется решить более общую задачу – составить реестр общих нормативно-правовых отношений. Это будут сильно взаимосвязанные реестры – так как каждое частное административно-правое отношение действует в рамках соответствующего общего нормативно правового отношения. Учет экземпляров «частных административно-правовых отношений» осуществляется в рамках ведения соответствующих государственных юридически значимых информационных ресурсов, таких как:

Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 12 ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ) Государственный кадастр недвижимости (ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ) Государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории РФ или ввоза на территорию РФ и оборота (cт. 10 ФЗ от 02.01.2000 № 29-ФЗ) Государственный реестр лекарственных средств (ст. 33 ФЗ от 12.04.2010 № 61-ФЗ); Государственный реестр полезных моделей РФ и Государственный реестр промышленных образцов РФ (ст. 1393. ФЗ от 18.12.2006 № 230-ФЗ) и иных.

Реестр документов выдаваемых заявителям

Централизованный учет типов документов предусмотрен в виде Общероссийского классификатора управленческой документации (ОКУД), утвержденного постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 № 299 с изм. Однако, для целей оказания госуслуг, ОКУД требует доработки – во-вторых, в ОКУД представлены не все типы документов, являющихся результатами тех или иных госуслуг, во-вторых, в ОКУД не разграничены выдаваемые документы от невыдаваемых. В качестве хорошей практики следует отметить «Единый реестр документов, выдаваемых заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы» (приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 08.06.2010 г. № 472-ПП с изм.). Важным принципом реформирования является запрет органам власти выдавать заявителям документы, непредусмотренные Единым реестром выдаваемых документов.

Реестр межведомственных и внутренних документов органов исполнительной власти и уполномоченных организаций.

Важно вести учет не только типов выдаваемых документов, но и внутренних/межведомственных документов. В ходе реформирования административных процессов, документы из «внешних» (т.е. выдаваемых типов) исключаются, но фактически документы никуда не исчезают – они становятся «внутренними» (межведомственными) документами, которые органы власти запрашивают друг у друга самостоятельно без привлечения заявителей – и в некоторых случаях, такие документы (ранее – выдаваемые, ныне межведомственные) делаются даже более сложными и комплексными, чем были ранее.

Реестр государственных или муниципальных функций

Текущая редакция постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (с изменениями от 2 октября 2009 г.) предполагает ведение «Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций)». Постановление № 679 не разграничивает понятия «государственная услуга» и «государственная функция», в то время как Федеральный закон № 210-ФЗ выделяет «государственная услуги» как особый вид государственных функций, исполнение которых инициируется по обращению заявителей. В рамках административной реформы особый акцент делается на государственные услуги. К сожалению, все остальные госфункции, которые напрямую не связаны с госуслугами остаются без должного внимания. Однако, не стоит впадать в крайности. Безусловно, государство нужно поворачивать «лицом к гражданам». Однако, автоматизируя только фронт-офис и не автоматизировав бэк-офис, результат достигнут не будет. Например, рассмотрим градостроительный процесс. Заявителю, может быть оказана государственная услуга «выдача разрешения на строительство», однако это возможно только в случае, если до этого были выполнены государственные и муниципальные функции по разработке документов территориального планирования. А после выдачи заявителю документа «разрешение на строительство» – государство и муниципалитет осуществляют функцию по «контролю и надзору за строительством». Инвентаризация государственных функций осуществлялась на ранних стадиях Административной реформы с целью исключения излишних, дублирующих и маловостребованных госфункций. Тем не менее, работу по инвентаризации и учету государственных и муниципальных функций следует продолжать на регулярной основе. Ведение реестра государственных и муниципальных функций позволит существенно упорядочить внутреннюю деятельность органов власти.

Регистр государственный и муниципальных информационных ресурсов

«Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти» утвержден. распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2006 г. № 584-р (с изм.). Однако, этот перечень в настоящее время является далеко не полным (всего 40 записей). В перечне не отражено всё многообразие государственных юридически значимых информационных ресурсов, в каждом из которых учитывается соответствующий вид частных административно-правовых отношений из большого множества видов правовых отношений.

Реестр государственных и муниципальных информационных систем

В соответствии с Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем, утвержденном постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 723, Реестр федеральных государственных информационных систем ведет федеральная служба – Роскомнадзор. Реестр опубликован по адресу /it/register/. Для каждой зарегистрированной системы опубликован краткий паспорт на систему. В настоящее время в реестре зарегистрировано 130 федеральных информационных систем, что является хорошим показателем. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельно ведут аналогичные реестры систем, находящиеся на эксплуатации. Однако, реестры ведутся разрозненно, по разным методологиям. Напрашивается предложение о сводном реестре государственных и муниципальных информационных систем. Цели и задачи Единого реестра государственных и муниципальных информационных систем эксплуатируемых на территории Российской Федерации:

обеспечение единого порядка ввода в эксплуатацию систем; исключение дублирования автоматизации государственных и муниципальных функций; доступность информации о наличии и возможностях государственных и муниципальных систем; уведомление граждан, организаций и органов власти – о наличии у необходимых систем сертификатов соответствия, обеспечение принципа «доверия системе» - подтверждение юридической значимости сведений, предоставляемых из систем.

Граждане должны быть уверены, что ни со стороны третьих лиц, ни со стороны самих операторов информационных систем, электронные документы (или, точнее, частные административно-правовые отношения, содержащиеся в централизованных государственных информационных ресурсах), которые обеспечивают реализацию конституционных прав граждан, ни при каких обстоятельствах не будут подвергаться незаконному нерегламентированному использованию или модификации. Это требует гарантированного уровня информационной безопасности государственных информационных систем и инфраструктуры информационного взаимодействия.

Реестр государственных и муниципальный гражданских служащих

В настоящее время сертификаты ключей подписи выдаются физическим лицам для возможности заверения при помощи технологии ЭЦП электронных документов определенных типов – согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (с изменениями), «…сертификат ключа подписи должен содержать сведения об отношениях, при осуществлении которых электронный документ с электронной цифровой подписью будет иметь юридическое значение…». При развитии массового юридически значимого электронного документооборота, возможны ситуации, когда у должностных лиц будет слишком большое количество сертификатов ключей подписи – каждый сертификат – лишь для определенного типа документов, так как согласно Федеральному закону № 1-ФЗ: «…участник информационной системы может быть одновременно владельцем любого количества сертификатов ключей подписей. При этом электронный документ с электронной цифровой подписью имеет юридическое значение при осуществлении отношений, указанных в сертификате ключа подписи». Такая ситуация крайне не удобна для подписантов документов, так как во-первых, в многообразии сертификатов можно запутаться, во-вторых, за обслуживание каждого сертификата необходимо платить удостоверяющему центру, в-третьих, срок действия сертификатов ограничен одним годом и их нужно вовремя менять. С другой стороны, большая ответственность лежит на получателе электронного документа – так как при получении электронного документа заверенного ЭЦП, и перед исполнением значимых действий на основании сведений, содержащихся в полученном документе, получатель обязан самостоятельно проверить сертификат подписи подписанта документа, и удостовериться, что подписант это именно то лицо, которое имело полномочия подписывать документ. То есть, получателю необходимо проверить, что запись в графе сертификата подписи «сведения об отношениях, при осуществлении которых электронный документ с электронной цифровой подписью будет иметь юридическое значение » соответствуют типу полученного документа, резолюции подписанта и смыслу сведений, содержащихся в документе. Но откуда получателю может быть известно: имел ли полномочия подписант подписывать именно эту форму документа с соответствующей резолюций? В настоящее время получатели документов не имеют механизма оперативной проверки полномочий подписантов документов. Дополнительная проблема – сложность интерпретации записи «сведения об отношениях… », которая не формализована и составляется на литературном языке, следовательно, возможны неоднозначные токования этой записи со стороны получателя. Таким образом, целесообразно:

определить ЭЦП как универсальный механизм подтверждения авторства подписанта документа, как физического лица (без указания общественных ролей автора документа); подтверждение общественных ролей и полномочий подписантов – целесообразно реализовать через должностные регламенты должностных лиц; целесообразно вести Единый реестр уполномоченных должностных лиц – цель которого не только подтверждение и контроль сертификатов ЭЦП, но также централизованный учет и контроль исполнения полномочий должностных лиц при подписании электронных документов в процессе исполнения госфункций и оказания госуслуг.

Общие принципы ведения сводных реестров учета сущностей процессов оказания государственных и муниципальных услуг

1. Как было указано выше, каждый из вышеперечисленных типов реестров (госуслуг, выдаваемых документов, внутренних/межведомственных документов, госфункций, информационных ресурсов, информационных систем, должностных лиц и т.п.) должен вестись на соответствующем уровне в форме: единого федерального реестра; единых региональных реестров; единых муниципальных реестров; сводного государственного реестра, включающего соответствующие: единый федеральный реестр, единые региональные реестры и единые муниципальные реестры. 2. Указанные единые (сводные) реестры должны образовывать Единую систему сводных государственных реестров и вестись как распределенная иерархическая система, с распределенной ответственностью по уровням власти, по единым методологии, принципам и стандартам, с централизованной учетной системой, с централизованной поисковой системой и с системой разграничения доступа. 3. Указанные единые (сводные) реестры должны быть юридически значимыми информационными регистрационными ресурсами. В случае, если та или иная услуга, документ, функция, ресурс, система, орган, должностное лицо не зарегистрированы в реестре, то должно считаться, что они не существуют и имеют юридической силы. Факт вступления в юридическую силу или прекращения действия госуслуги, формы документа, госфункции, информационного ресурса, информационной системы, госоргана, должностного лица должны быть связаны с юридически значимыми записями в соответствующих реестрах. егистрация той или иной записи в едином реестре должен сопровождаться присвоением для этой записи уникального регистрационного номера, даты регистрации, срока действия регистрации. 4. Взаимные ссылки должны четко связывать записи в различных реестрах. В частности: та или иная госуслуга связана с теми или иными выдаваемыми документами; каждая госфункция – связана с определенными межведомственными и внутренними документами органов власти; каждый информационный ресурс – ведется в рамках той или иной информационной системы; каждое должностное лицо – служит в определенном органе власти и т.п. 5. На каждую запись в реестрах заводится паспорт, который содержит подробную информацию о записи. Например, паспорт госуслуги или функций содержит сведения о соответствующем административном регламенте, паспорт типа документа – содержит форму документа; паспорт информационной системы или ресурса – подробные сведения о них; паспорт организации – положение об организации (регламент деятельности), паспорт должностного лица (роли) – должностной регламент и т.п. Целями создания Единой систему сводных государственных реестров являются: благоприятные условия для межведомственного, межуровневого и межотраслевого взаимодействия, высокая степень интероперабельности государственных и муниципальных информационных систем и ресурсов; повышение эффективности и прозрачности деятельности органов власти; достижение высокого уровня целостности системы органов исполнительной власти в ходе оказания государственных услуг для граждан.

1 Стенограмма «Круглого стола» от 18 ноября 2010 года опубликована на портале Комитета по вопросам местного самоуправления ГосДумы ФС РФ по адресу: /site.xp/050056053124055055054.html

2 Текст Аналитической записки «Детализация предложений озвученных в ходе выступления Загоруйко А.Е. на Круглом столе «Совершенствование системы оказания государственных и муниципальных услуг» в ГосДуме ФС РФ от 18 ноября 2010 года» опубликована на портале «ГосБук» по адресу: /node/18466

3 Конференция CNews 31.03.2011; семинар в НИУ-ВШЭ 22.04.2011; форум ИНФОДОКУМ 29.04.2011; конференция DOCFLOW 18.05.2011.

4 С учетом: ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения», ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения»

5 Юридическая Доктрина – разработанные и обоснованные юристами положения, конструкции, идеи, принципы и суждения о праве, которые в тех или иных системах права имеют обязательную юридическую силу. (В. Касьянов, В. Нечипуренко. Социология права словарь специальных терминов, 2001 г.)

6 Примечание:«…в Российской Федерации основной формой права является нормативный правовой акт; напротив, юридическая доктрина является недопустимой (!?) формой права …» (Цитата из книги Гражданское право: учебник: в 3 т. / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева [и др.]; под ред. А.П. Сергеева. - "РГ Пресс", 2010 г.)

7 «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (с изм.)

8 «Типовой регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», утвержден постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (с изм.)

9 Должностные регламенты регулируются статьей 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

10 Федеральный закон № 210-ФЗ; постановления Правительства РФ от 11.11.2005№ 679, от 19.01.2005 № 30 и от 28.07.2005 № 452; статья 47 Федерального закона № 79-ФЗ

11 См. законопроект ЦСР «О стандартах госуслуг» ред. от 02.02.2005

12 Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 (с изм.) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»

13 Часть 3 статьи 1 ФЗ № 53-ФЗ «О государственном языке РФ»

14 Приказ Минобрнауки РФ от 8 июня 2009 г. № 195